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关于在公共服务领域加快推行政府和社会资本合作模式的指导意见
发布时间:2015/10/13 18:57:31 | 来源:新疆上海企业联合会(商会) | 作者:商会办公室

  新疆维吾尔自治区人民政府办公厅

文 件

新政办发〔2015127


 

关于在公共服务领域加快推行政府和社会资本合作模式的指导意见

 

伊犁哈萨克自治州,各州、市、县(市)人民政府,各行政公署,自治区人民政府各部门、各直属机构:

  为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神和国务院办公厅《转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔201542号)要求,在公共服务领域加快推行政府和社会资本合作模式,经自治区人民政府同意,现提出如下意见。

  一、重大意义

  政府和社会资本合作模式是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。

  (一)有利于加快转变政府职能,实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任,政府作为监督者和合作者,减少对微观事务的直接参与,加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责,有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题。

  (二)有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务,给予中小企业更多参与机会,大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间,激发市场主体活力和发展潜力,有利于盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道,打造新的经济增长点,增强经济增长动力。

  (三)有利于完善财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下,政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价,以绩效评价结果作为对价支付依据,并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告,能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入,符合代际公平原则,有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。

  二、总体思路

  (一)指导思想。贯彻落实党的十八届三中全会精神和自治区党委八届六次全委(扩大)会议精神,改革创新公共服务供给机制和投入方式,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给,满足公众对提高公共产品和公共服务供给水平的诉求,为企业提供新的发展空间。

  (二)适用范围。能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。

  (三)发展目标。2015年,要基本做到健全组织机构、完善制度体系、明确操作流程、制定扶持政策、分清部门责任,建立政府和社会资本合作项目库,积极推出一批示范试点项目。从2016年起,广泛推广政府和社会资本合作模式,逐步覆盖到公共服务领域所有适用项目。

  三、基本原则

  (一)依法合规原则。将政府和社会资本合作模式纳入法制化轨道,建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,确保项目规范实施。

  (二)重诺履约原则。牢固树立契约理念,保证政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

  (三)公开透明原则。实行阳光化运作,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。

  (四)公众受益原则。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。

  (五)积极稳妥原则。鼓励各级政府和行业主管部门因地制宜,探索符合当地实际和行业特点的做法,总结提炼经验,形成适合我区区情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力。

  四、前提条件

  (一)必须遵循利益共享,所有政府和社会资本合作项目要保证政府、社会投资者和公众利益共享,不得任何一方独享。

  (二)必须遵循风险共担,风险与利益对等,政府和社会投资者共同承担风险,不得任何一方独自承担。

  (三)必须遵循公共利益最大化,政府和社会资本合作项目均为公共服务领域项目,必须充分体现和照顾公共利益。

  (四)必须遵循社会效益和经济效益兼顾,优先保障公共服务供给,同时创造条件吸引社会投资。

  (五)必须遵循收益约束,既要保障投资者有合理收益,调动其积极性;又要有约束,避免出现暴利。

五、操作方法

  (一)政府和社会资本合作项目完全可以通过项目完工后的收费来补偿投资和运营成本的,应通过收费解决。

  (二)现有收费价格还不能完全解决投资和运营成本,但还有调价空间的,可以通过逐步调整价格来收回投资和维护运营。

  (三)不能通过收费或调价方式收回投资和运营成本的,可以通过政府购买服务的方式,由政府出资补偿投资和维护运营。

  (四)政府和社会资本合作项目是低收费或不收费的项目,政府可以通过配置土地资源、矿产资源和政府掌握的其他资源,补偿投资和维护运营。

  (五)对收益比较好的政府和社会资本合作项目,可以采取外包的办法,确定合理的收益。

  六、风险防范

  (一)防范虚假合作项目,名义上是合作,实质是政府借债建设运营项目。

  (二)防范社会投资人利用公共服务的垄断和特许经营权扩大收费范围和提高收费标准取得额外利益。

  (三)防范同一区域内同类型合作项目收费标准、补贴标准等不统一,导致合作项目运作不规范、不平等。

  (四)防范合作项目操作不透明。政府和社会资本合作项目一般采取“一事一议”的办法来确定,要公开透明,主动接受社会监督,防止利益输送。

  (五)防范合作项目运营危机影响公共利益。政府和社会资本合作项目实施过程中,社会投资者一旦出现经营危机影响到公共服务项目正常运转时,政府部门应及时启动应急措施维持项目正常运转,避免影响公众利益,影响社会稳定。

  七、效益目标

  (一)市场配置资源的决定性作用得到充分发挥,实现资源优化配置,公共服务质量和运行效率明显改善。

  (二)基础设施和公共服务领域投资较快增长,经济社会快速发展。

  (三)政府债务大幅度降低,更多的财政资金用在改善民生和维护社会稳定方面。

  (四)国资、民资、外资进一步融合,市场活力不断增强,混合所有制经济加快发展。

  (五)政府职能明显转变,市场环境明显改善,社会管理、市场监管不断加强。

  八、工作重点

  (一)明确盈利模式。要在项目投入产出、现金流、资本回报能力进行充分的论证和研究的基础上确定合作项目,同时必须要确定盈利模式,保证社会投资者的合理收益。

  (二)制定灵活的激励措施。对盈利能力比较弱的项目,在制定政府和社会资本合作方案时,要提供灵活的政策,确保项目有吸引力。

  (三)确定一定的商业自由空间。允许投资企业通过投放商业广告或者开展各种延展业务,增加项目收益,增强项目吸引力。

  (四)明确发生自然灾害等不可抗力时政府的救助责任。受地震等突发自然灾害影响,合作项目现金流下降无法维持正常运转时,政府应予以帮助。

  九、合作领域

  (一)交通领域。

  1.高速公路项目。新建项目由政府通过政府采购引入投资人,独资或合资成立项目公司。公司负责项目建设,承担项目负债,在特许经营期内自主运营、自负盈亏。收费价格实行政府定价。已建成投运项目的政府股权采取一事一议方式,通过政府采购转让给投资人。投资人按股比分享项目收益。行业主管部门负责监管项目建设质量、运行安全。

  2.地方铁路项目。政府通过政府采购或竞争性磋商引入投资人,独资或合资成立项目公司。公司负责项目建设,承担项目负债,自主运营、自负盈亏。货运价格实行市场调节价,客运价格实行政府指导价。对起步初期有一定经营困难的项目,可适当配置土地资源以降低投资人风险,土地资源按既定的性质和用途开发。行业主管部门负责监管项目建设质量、运行安全。

  3.机场项目。政府通过公开招投标或要约引入投资人,独资或合资成立项目公司。将机场项目捆绑进入经营性开发项目,通过土地补偿招标等公开竞争方式,确定综合开发单位,进行综合开发。公司负责项目建设,承担项目负债,自主运营、自负盈亏。

  4.轨道交通项目。政府通过公开招投标或要约引入投资人,独资或合资成立项目公司。公司负责项目建设,承担项目负债,在特许经营期内负责项目运营、享受收益。独资项目,全部建设投资通过对价方式,由政府合理匹配上盖物业开发、土地等资源;合资项目,政府按协议出资并合理匹配上盖物业开发、土地等资源对价。对价资源由投资人按既定的性质和用途自主开发、自负盈亏,作为投资回报。行业主管部门负责监管项目建设和服务质量、运行安全,财政、物价部门负责核定票价,物价部门通过公开听证适时调整执行票价。

  (二)市政公共设施领域。

  包括城镇供水、污水处理、垃圾处理等项目。新建项目由政府通过政府采购引入投资人,独资或合资成立项目公司。公司负责项目建设,承担项目负债,在特许经营期内开展运营、享受收益。已建成投运项目由政府通过政府采购,引入投资人实行购买、委托、租赁运营,实行政府定价。污水垃圾处理通过财政购买服务补贴实现“保本微利”。行业主管部门负责监管项目建设质量、处理标准、运营安全。

  (三)土地整治开发领域。

  政府以土地整治成本和收益率为主要条件,通过政府采购或竞争性磋商引入投资人。投资人按约出资并进行土地整治,验收后交由国土资源部门按程序“招拍挂”出让。政府按约支付投资人土地整治成本及收益。可采取股份公司或施工总承包方式运作,土地整治成本(不含融资成本)和投资人收益计入土地“招拍挂”底价。投资人按约享受有限收益,不分享土地出让增值收益。行业主管部门负责制定整治标准,监管项目建设质量,财政、审计部门负责核定整治成本。

(四)经营性社会事业设施领域。

  包括非义务教育、非基本医疗卫生、健康、养老、体育、文化产业等项目。政府按照区域功能和城市规划要求,编制项目布局规划,并明确项目规模及功能标准。新建项目,以特许经营方式通过政府采购引入投资人组建项目公司,公司按规划和功能标准投资建设并开展运营、接受监督、享受收益。对政府投资已建成投运的项目,可在不改变原有服务功能的前提下,通过政府采购引入投资人参与或受托管理。实行政府定价或政府指导价。对承担了公共服务功能的事项,政府给予同等的财政补贴。行业主管部门负责监管项目建设质量、运营安全、服务标准和服务质量。

  十、审批监管

  (一)加强投融资方案和合约文本编制管理。政府和社会资本合作投融资方案应包括期限和范围、招标或要约条件、投资人收益率和价格测算、回报来源和支付方式等重点内容。投融资方案和合约制定过程中,应引入第三方中介机构、法律顾问开展评估、参与讨论,为投资决策提供参考。

  (二)加强项目审查审批管理。既有领域项目政府和社会资本合作投融资方案按原渠道审查审批,新增领域项目按照“一事一议”方式,由有关部门审核,报同级政府审定。

  (三)加强政府采购管理。统一制定采购流程、采购规则、监管办法,由行政监管部门加强监督。

  (四)加强全程跟踪监管。监控成本、监管账户、畅通信息,监督项目建设质量和标准、运营标准和安全,确保公共产品或服务供给的质量、效率和延续性。

  十一、扶持政策

  (一)简化项目审核流程。建立项目实施方案联评联审机制,进一步减少审批环节,优化审批流程,提高审批效率。项目合同签署后,可一并办理必要的审批手续。各项目审批单位要主动加强服务对接,对项目实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

  (二)多种方式保障项目用地。一是对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府。二是实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。三是不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。四是以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以县级或县级以上人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经同级人民政府批准后实施。

  (三)完善财税支持政策。一是自治区财政和各地财政设立政府和社会资本合作项目融资支持基金,吸引更多的社会资本参与政府和社会资本合作项目。二是研究制定以奖代补等措施,引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。三是落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。

  (四)做好金融服务。各级金融机构要创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。一是鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,参与改造政府和社会资本合作项目,引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。二是鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。三是鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。四是鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。五是对符合条件的“走出去”项目,鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。六是依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

  十二、保障措施

  (一)加强组织领导。自治区成立在公共服务领域推行政府和社会资本合作模式工作领导小组,下设政府和社会资本合作中心,合作中心设在自治区财政厅,负责规划指导、政策制订、宣传培训、项目筛选、信息发布、绩效评价等工作。各级政府要成立工作领导小组和合作中心,做好本地政府和社会资本合作项目各项工作。

  (二)明确工作职责。各级政府要承担推进政府和社会资本合作模式的主体责任,负责提出合作项目实施方案,建立项目库。各级财政部门要做好政策制定、项目评估、政府补贴核定、绩效评价等工作,发展改革部门要做好合作项目的筛选、储备、价格调整等工作,国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、民政、人力资源和社会保障、教育、科技、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门要做好合作项目的推荐、组织实施、行业监管等工作。

  (三)启动示范项目。各地各部门要认真研究和梳理前期工作较为成熟的投资项目,按政府和社会资本合作模式启动,争取年内见效。启动项目既可以是新建项目,也可以是存量项目。

  (四)加强培训。大力培养专业人才,加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度,开展业务人员培训,建设一支高素质的专业人才队伍。鼓励有条件的地方整合专门力量,承担政府和社会资本合作模式推广职责,提高专业水平和能力。

(五)加强督导检查。各地、各部门要进一步完善工作机制,明确工作职责,细化工作任务,认真研究梳理符合本地区和本部门实际的政府和社会资本合作项目群,建立项目库,制定具体项目方案、推进时间表、路线图,抓紧推进项目实施。自治区将对各地、各部门推进政府和社会资本合作工作情况进行督导检查。

201596